Avocatul Victor Alistar, membru CSM, face o analiza critica a deciziilor si reactiilor presedintelui Romaniei Klaus Iohannis in raport cu legea fundamentala, Constitutia Romaniei.
Iata comentariul publicat de Victor Alistar pe www.juridice.ro :
Despre Constituție și despre circul actual
Aud în ultimul timp tot felul de opinii, unele exprimate chiar de juriști, foști judecători ai Curții Constituționale, care ne spun că în politică se poate orice și că Președintele republicii ca instituție poate orice din ceea ce nu este prevăzut expres în Constituție.
Discuția referitoare la posibilitatea instituției Președintelui de a nominaliza de două ori consecutiv aceeași persoană, deși este nerelevantă, pare că a acaparat dezbaterea politico-juridică de pe ecranele televizoarelor și din mediul on-line. Este o pistă falsă și nu de răspunsul la această chestiune ține rezolvarea problemei de constituționalitate în conflictul actual. Aspectul esențial nu este persoana desemnată, ci modalitatea de desemnare a acesteia, în lumina procesului constituțional de desemnare.
Soluția constituțională rezidă în păstrarea echilibrului între autoritățile constituționale prin cooperare loială și îndeplinirea rolurilor trasate de Constituție instituției Parlamentului și celei a Președintelui. Trimiterile de mai jos la articole se referă doar la Constituția României, nu și la alte acte normative.
I. Faptele:
1. Guvernul este demis de Parlament prin moțiune de cenzură, ceea ce înseamnă că a pierdut majoritatea parlamentară de susținere a Guvernului. (acest lucru s-a întâmplat și cu Guvernul Dăncilă)
2. Președintele și-a anunțat intenția de a mai acorda un mandat de formare a guvernului în jurul PNL înainte de consultarea cu partidele și formațiunile reprezentate în Parlament, pentru a indica acestora intenția sa și a vedea dacă a doua zi va avea un sprijin pentru această opțiune.
3. Președintele s-a consultat cu partidele reprezentate în Parlament pentru a vedea dacă există o majoritate parlamentară și a desemna un nou prim-ministru. (În realitate doar PNL aprox. 20% au susținut aceeași formulă guvernamentală, aproximativ 59% PSD-ProRomânia și USR au prezentat alte variante fie politice fie de premier, iar alte formațiuni reprezentând aprox. 20% i-au dat președintelui libertatate de apreciere, ceea ce echivalează cu faptul că nu mai există majoritate pentru formula guvernamentală în jurul PNL. Această situație s-a întâmplat și în cazul căderii Guvernului Dăncilă și atunci soluția nu a mai fost un guvern în jurul PSD. Soluție corectă dovedită de învestirea de către Parlament a Guvernului Orban).
4. În cadrul consultării partidelor și formațiunilor politice din parlament a fost prezentată și opțiunea Președintelui de a genera alegeri anticipate și nici pe această propunere nu a primit un suport majoritar, doar aproximativ 35-40% au susținut această soluție (PNL, USR, PMP și evaziv UDMR), căreia i s-a opus majoritatea reprezentanților partidelor prlamentare (PSD, Pro România, ALDE, Minoritățile naționale).
II. Prevederile constituționale și doctrina constituțională a CCR
Președintele mediator, apolitic cu mandat reprezentativ de 5 ani diferit de al Parlamentului:
– 80 alin. (2): “Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate;”
– 84 alin. (1): „În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată;”
– 83 alin. (1): „Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului.”
Parlamentul organ reprezentativ suprem, suveran cu mandat neimperativ de 4 ani diferit de al Președintelui:
– 61 alin. (1): „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.”
– 2 alin. (1): „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.”
– 63 alin. (1): „(1) Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese pentru un mandat de 4 ani, care se prelungeşte de drept în stare de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă, până la încetarea acestora.”
– 69: „(1) În exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului. (2) Orice mandat imperativ este nul.”
Desemnarea candidatului de Prim-ministru și învestirea guvernului:
– 85 alin. (1): „Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament.” [inițiază procedura și emite decretul de numire a Guvernului numai după aprobarea Parlamentului]
– 103 alin. (1): „Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament.”[desemnează ca rezultat al consultărilor nu al propriei voințe, care nu are potențialul de a întruni o majoritate]
Rolul constituțional primordial decizional al Parlamentului în numirea și controlul Guvernului:
– 103 alin. (3): „Programul şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.”
– 102 alin. (1): „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”
– 85 alin. (3): „Dacă prin propunerea de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia prevăzută la alineatul (2) numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primului-ministru.”
– 110 alin. (2) „Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate sau dacă prim-ministrul se află în una dintre situaţiile prevăzute la articolul 106, cu excepţia revocării, ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.”
– 107 alin. (2): „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul ministru.”
– 109 alin. (1): „Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.”
– 113 alin. (1) și (4): „(1) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. (4) Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit articolului 114.”
Interpretarea rolurilor constituționale ale autorităților publice:
– Art. 1: „(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale. (5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”
Doctrina constituțională a CCR a statuat în mod constant următoarele:
1. Cooperarea loială între autoritățile statului presupune îndeplinirea atribuțiilor în conformitate cu rolul lor trasat de Constituție, în vederea bunei funcționări a statului, prin cooperare și echilibru între acestea.
2. Conflictul de natură constituțională se naște atunci când una dintre autoritățile publice se subrogă în atribuțiile altei autorități sau când prin acțiunea sa împiedică altă autoritate să își îndeplinească atribuțiile și rolul constituțional.
3. Numirea miniștrilor prin remanierea simplă a fost clarificată în sensul în care președintele nu are un drept de opțiune asupra oportunității numirii unor membri ai guvernului, el are un drept de cenzură strict pe legalitate, de a refuza numirea unui ministru, dat fiind că opțiunea politică aparține primului-ministru, care răspunde în fața Parlamentului și nu a Președintelui.
4. Relațiile între autoritățile publice se desfășoară în raport strict de atribuțiile lor, cu respectarea atribuțiilor celorlalte autorități cu scopul desăvârșirii organizării democratice a statului conform art. 1 alin (4).
Forma de guvernământ: Republică semi-prezidențială sau republică parlamentară?
În spațiul public a apărut această dezbatere cu precădere în mandatul 1992-1996 ulterior unor discuții teoretice în jurul adoptării Constituției în 8 decembrie 1991. În fapt, din analiza prevederilor Constituției, a rolurilor și atribuțiilor decizionale reiese că în România avem o republică parlamentară veritabilă cu excepția modalității de alegere a Președintelui, care este singurul element ce excede republicii parlamentare și de aici a reieșit conceptul de republică semiprezidențială.
Pentru a cataloga tipul de formă de guvernământ se recurge la analize de drept constituțional comparat cu privire la rolurile Parlamentului/Președintelui în cele două sisteme prezidențial/parlamentar. Astfel:
– Compoziția politică a guvernului inițială și orice modificare ulterioară este de resortul decizional exclusiv al Parlamentului.
– Până și structura și compoziția tehnică a Guvernului este de resortul exclusiv decizional al Parlamentului, președintele neputând emite decret de numire în funcție a unui ministru decât pe baza aprobării Parlamentului, art. 85 alin. (3).
– Președintele nu are drept de inițiativă legislativă și nu are drept de veto sau colegiferare prin aviz conform, ci doar drept de a cere reexaminarea actelor legislative.
– Președintele are prerogative exclusive foarte limitate, respectiv art. 92 alin. (1), (3) și art. 94 din Constituție, toate celelalte atribuții fiind realizate în competență partajată cu aprobarea Parlamentului sau la propunerea Guvernului care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice pe baza aprobării Parlamentului conform art. 102 din Constituție. El asigură oficialitatea depunerii jurământului membrilor guvernului și altor categorii de funcționari ai statului. Astfel, Președintele are atribuții efective exclusive privind convocarea referendumului și în caz de agresiune armată și atribuții exclusive protocolare sau de acordare de grade militare de general, amiral și mareșal, acordă decorații și distincții și acordă grațieri individuale (și acestea sub condiția contrasemnării decretelor de către primul-ministru al Guvernului). O altă atribuție exclusivă este de numire a câte unui judecător la Curtea Constituțională pentru o perioadă de 3 ani.
– Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român, aprobă și învestește cu încredere Guvernul, aprobă măsurile luate de Președinte în materia stării de război, necesitate și asediu, aprobă programul politic al Guvernului, aprobă schimbarea compoziției Guvernului, aprobă toate angajamentele internaționale stabilite prin convenții și tratate, aprobă moțiuni simple care sunt obligatorii pentru Guvern pe temele de politică internă și externă (cu excepția celor de revocare a miniștrilor care nu sunt obligatorii pentru primul ministru), numește șefii serviciilor de informații, aprobă organizarea și funcționarea autorităților publice prin lege, inclusiv a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, aprobă și demite Guvernul prin vot.
– În materia politicii externe Președintele este mandatar al voinței politice a Guvernului sub condiția aprobării Parlamentului, neavând atributul de voință politică proprie în materia relațiilor internaționale, ci doar acela de reprezentare a statului român în limitele art. 91 alin. (1).
Din analiza rolurilor stabilite prin actuala configurație constituțională reiese că în materia formei de guvernământ Constituția României se aseamănă cu reglementările constituțiilor din republici parlamentare, deci România este republică parlamentară, cu excepția modalității de alegere a Președintelui.
Rămâne în discuție sensul pe care îl are în aceste condiții alegerea Președintelui prin vot universal, direct și liber exprimat? Acest mod de alegere în sistemul nostru constituțional democratic îi acordă președintelui o forță simbolică cu un puternic impact politic, pe care toți președinții l-au folosit cu succes (unii în scopuri mai nobile, alții mai puțin nobile) forță simbolică care a avut un rol efectiv de cenzurare a exceselor politice a altor autorități publice. Acest mod de alegere este cel care îi conferă Președintelui rolul de mediere nu doar între autoritățile publice dar și între stat și societatea care l-a ales. În acest sens, rațiunile Constituției creează pârgii juridice și pârghii politice care însă trebuie să fie complementare și nu antagonice.
III. Elementele conflictului
Conflictul este între puterea legislativă și cea executivă reprezentată prin Președinte și privește înfrângerea voinței Parlamentului în domeniul în care are competență decizională primordială. Astfel, după ce Parlamentul a adoptat moțiunea de cenzură, în cadrul procedurii asumării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului în baza art. 114 (2), Guvernul a pierdut majoritatea în parlament iar programul politic sau actul normativ sunt respinse.
În situația în care Președintele nominalizează aceeași formulă politică și acelaș prim-ministru înfrânge în sine votul și decizia adoptată în mod formal prin adoptarea moțiunii de cenzură. Există posibilitatea ca Președintele să nominalizeze aceeași formulă politică dacă se degajă în continuare o majoritate în cadrul consultărilor stabilite la art. 103 alin. (1), însă nu în persoana aceluiași prim-ministru pentru că ar înfrânge voința Parlamentului (situația a fost deja validată de practică după moțiunea de cenzură împotriva guvernului Grindeanu).
De altfel, dacă în Parlament există sprijin în continuare și pentru formula politică și pentru primul ministru, atunci nu se reînvestește Guvernul, ci se recurge la mijloacele constituționale de schimbare a compoziției Guvernului, fie politică, fie în structură, fie doar a titularilor din echipa guvernamentală a primului ministru descrise de Constituție la art. 85 alin. (2) și (3), respectiv remanierea simplă sau remanierea prin votul Parlamentului. Iată că în înțelepciunea sa constituanta a găsit tratamente constituționale diferite pentru situații politice specifice, dând astfel expresie efectelor menținerii sau pierderii majorității parlamentare pentru aceeași formulă politică a Guvernului și pentru același prim-ministru.
Astfel, adoptarea moțiunii de cenzură de către majoritatea Parlamentului conform art. 114 alin (2) coroborat cu art. 113 alin. (1) exclude logic dubla identitate a soluției politice de nominalizare conform art. 85 alin (1) a aceleiași formule politice și aceluiași prim-ministru, pentru că ar lipsi de eficacitate hotărârea Parlamentului sau ar conduce la înfrângerea voinței acestuia sub sancțiunea dizolvării. Prin aceasta se lipsește de conținut rolul Parlamentului de a numi și revoca Guvernul. În cazul numirii Executivului, Parlamentul intervine în 2 etape: prima prin grupurile politice care îl compun și care indică Președintelui în cadrul consultărilor (de la art. 103 alin. (1) desfășurate de Președinte în virtutea rolului de la art. 80 alin. (2)) posibilitatea și condițiile formării majorității parlamentare, sau cele cu potențialul cel mai mare, și a doua etapă, cea în care aprobă în mod formal instituțional în ședință comună a celor două Camere învestirea Guvernului și a programului său de guvernare.
În mai multe rânduri și în trecut a existat o presiune nelegitimă a instituției Președintelui în privința impunerii voinței proprii la nominalizarea candidatului la funcția de prim-ministru, de către mai toți titularii de la Cotroceni. Însă întotdeauna s-a respectat indicația de majoritate parlamentară sau formula care avea cele mai mari șanse să coaguleze o asemenea majoritate parlamentară. Un exemplu similar dar în același timp diferit este cel al premierului Emil Boc, demis prin moțiune de cenzură, care a fost renominalizat (după ce s-a încercat varianta domnului Liviu Negoiță și a domnului Lucian Croitoru, ambele după ce consultările indicau o majoritate PNL-UDMR-PSD pentru investirea unui guvern tehnocrat condus de domnul Klaus Iohannis). Renominalizarea domnului Emil Boc s-a făcut însă numai după ce s-a creat UNPR, determinând o schimbare de majoritate în Parlament, ceea ce a și permis redesemnarea după consultări conform art. 103 și confirmarea voinței grupurilor politice la votul de învestitură.
IV. În loc de concluzii se desprind câteva critici ale stării de fapt
Președintele (indiferent cine este persoana acestuia) nu își poate exercita atribuțiile cu scopul deliberat de a dizolva Parlamentul, aceasta fiind o agresiune contra altei autorități constituționale. Dizolvarea Parlamentului este o soluție la o criză constituțională care nu este generată de Președinte, ci de Parlament. În sistemul constituțional românesc, alegerile anticipate sunt doar consecința nefuncționării Parlamentului și nu un scop politic al Președintelui sau al minorității parlamentare rezultate din alegeri. De aceea mecanismul este așa de anevoios (cum remarca însuși Președintele, dar fără să înțeleagă de ce este așa) pentru a nu se crea o poziție de slăbiciune a Parlamentului. Legislativul nu poate fi pus în situația de șantaj a aprobării primului-ministru dorit de președinte sau a dizolvării în caz contrar.
Exercitarea prerogativei Parlamentului de învestire a Guvernului nu se poate exercita sub presiunea pierderii mandatului, de aceea Constituția îl obligă pe președinte să se consulte cu grupurile parlamentare pentru a desemna pe acea persoană care are cele mai mari șanse să formeze și să obțină sprijinul unei majorități parlamentare. Această obligație a Președintelui este o veritabilă obligație de diligență, nu doar o etapă formală lipsită de conținut. De altfel, este inadmisibil să se considere că prevederile Constituției sunt lipsite de conținut și nu sunt destinate să producă efecte (lex nula).
Rațiunea pentru care nu este în mâna Președintelui ca voință proprie declanșarea alegerilor anticipate este aceea că alegerile pentru cele 2 autorități constituționale sunt defazate și pot să releve o coloratură politică diferită a Președintelui și a majorității parlamentare (situația actuală). Dacă voința poporului exprimată prin alegeri a fost pentru de coloratură diferită a mandatelor Președintelui și Parlamentului în funcție de momentul desfășurării scrutinului, atunci autoritățile constituționale trebuie să coabiteze în echilibru și cooperare loială între instituții. În caz contrar s-ar considera că alegerea Președintelui de altă culoare politică decât a Parlamentului deja în funcțiune ar echivala cu declanșarea realegerii Parlamentului înainte de termenul încheierii mandatului de 4 ani, ceea ce este inadmisibil și contrar dispozițiilor art. 63 din Constituție, care nu au valoare orientativă și nici nu sunt sub rezerva altor alegeri sau a dinamicii coloraturii interne a Parlamentului, membrii acestuia neavând un mandat imperativ. Alegerile anticiparte au la bază nefuncționarea parlamentului și nu rațiuni de optimizare politică a majorității parlamentare. În multe state democratice unde rotația la putere este frecventă, de cele mai multe ori formațiunile care dețin majoritatea sunt la finalul mandatului sub nivelul de încredere pe care l-au avut cand au câștigat alegerile dar aceasta nu presupune scurtarea artificială a mandatului Parlamntelor, ci înlocuirea lor la putere prin alegerile la termen.
Acesta este raționamentul constituțional pentru care procedura este anevoioasă, însă este o soluție pentru o criză politică reală și nu indusă cu bună știință de instituția căreia i-ar profita dizolvarea Parlamentului.
Și totuși când și cum ar funcționa mecanismul alegerilor anticipate ca efect al imposibilității Parlamentului de a învesti un guvern? În scenariul actual, Președintele ar putea dizolva Parlamentului numai în măsura în care ar acționa loial în desemnarea Primului ministru însă ar fi realmente imposibilă învestirea Guvernului. Adică atunci când principalele forțe ar avea o distribuție de aprox. 45% și respectiv aprox. 30%, restul de 25% din mandate fiind distribuite între mai multe partide mici reprezentate în parlamnet. Concret, în măsura în care după moțiunea de cenzură împotriva guvernului PNL ar desemna un premier de la PSD-Pro România și partidele mici din Parlament nu i-ar acorda voturile pentru a face o majoritate, iar a doua oară ar desemna un premier de la PNL-USR iar partidele mici din Parlament nu i-ar acorda nici acestuia voturile pentru a face o majoritate, în aceste condiții configurația Parlamentului nu ar permite învestirea Guvernului.
Dar această carte trebuie să fie jucată loial, în spiritul Constituției, ca mediator, cu intenția de a asigura funcționarea autorităților statului, nu cu intenția declarată de a dizolva Parlamentul înainte de termenul de 4 ani de încetare a mandatului pentru a schimba compoziția politică a acestuia așa cum a rezultat din alegeri. Pentru a putea recurge la dizolvarea Parlamentului, Președintele trebuie să acționeze legitim și să se manifeste cu loialitate față de Constituție. A te opune deliberat voinței exprimate prin adoptarea moțiunii de cenzură sau realității politice a Parlamentului degajată din consultări, reprezintă o fraudare a Constituției similară oricărei fraude la lege, adică folosirea unor prevederi cu scopul de a eluda efectele dispuse de lege (folosirea formală a legii pentru a înfrânge voința legii). Or, în atare situație “înșelăciunea” constituțională nu poate fi temei pentru dizolvarea Parlamentului ca „organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării” din rațiuni de optimizare politică.
Nu stiu care va fi soluția data de Curtea Constituțională dacă o asemenea chestiune se va pune sau care factor din teroria lui Hans Kelson de fundamentare a arbitrajului politico-juridic constituțional va prevala. Însă cred că un asemenea precedent ar fi periculos și ar răsturna prin practica sa sistemul de guvernământ descris de Constituție, deschizând o avalnșă de anomalii în relațiile între autoritățile statului.
Nota bene: În analiza de mai sus nu este important cine este președintele sau care este echilibrul politic de forțe, pentru că apare recurent subiectul de fiecare dată când se ajunge la procedura de învestire a Guvernului de 16 de ani sub diferiți președinți și diferite configurații politice ale Parlamentului. Esențial este să se dea o soluție constituțională clară și valabilă pe viitor în lumina echilibrului trasat de actuala Constituție, a cărei revizuire nu se poate face decât prin referendum și nicidecum prin practica de aplicare contrară textului ei. Mă folosesc de această ocazie pentru a mă disocia de corul de voci care susțin că prevederile Constituției sunt insuficiente. De fapt este reflectarea frustrării că echilibrele stabilite în Constituție sunt de natură să nu permită excesele și să nu conducă la exercitarea atribuțiilor după bunul plac al titularilor funcțiilor constituționale. Constituția Românei, dacă este aplicată cu bun simț politic și juridic este suficient de echilibrată și cuprinzătoare; ea devine insuficientă atunci când apare nevoia de exces de rol și de putere.
Av. Victor Alistar
