Curtea Constituţională a României a publicat motivarea deciziei prin care s-a stabilit existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi DNA, generat de ancheta DNA asupra modului în care a fost adoptată OUG 13/2017.
Aprecierea oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, putând fi cenzurat doar prin controlul parlamentar, se arată în motivarea deciziei prin care Curtea Constituţională a României (CCR) a constatat că prin ancheta DNA privind OUG 13 a fost perturbată activitatea Guvernului.
În plus, instanţa constituţională a apreciat că tot ceea ce DNA a prezentat drept elemente materiale constitutive ale infracţiunilor sunt doar aprecieri personale sau critici formulate de autorii denunţului formulat cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului adoptat de Guvern, iar în acest caz se impunea clasarea dosarului.
În opinia CCR, prin decizia procurorului de începere a urmăririi penale în acest caz s-a încălcat principiul separaţiei puterilor în stat. CCR a mai constatat că, prin verificarea circumstanţelor în care a fost adoptată OUG 13/2017, DNA şi-a arogat o competenţă ce poate conduce la un blocaj instituţional.
Decizia a fost luată cu majoritate de 8 la 1, singura opinie separată fiind formulată de Livia Stanciu.
Paragrafele esenţiale din motivarea CCR, selectate de stiripesurse.ro :
“Prin derogare de la regula de drept comun, ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului nu sunt supuse controlului de legalitate efectuat de instanța judecătorească de drept comun, ci, în virtutea calității lor de acte de reglementare primară, deci echivalente legii, sunt supuse controlului de constituționalitate consacrat de art.146 lit.d) din Constituție. Astfel, în temeiul normei constituționale și a dispozițiilor Legii nr.47/1992, pot face obiect al controlului de constituționalitate a posteriori, pe care invocării unei excepții de neconstituționalitate, o ordonanţă, în ansamblul său, ori doar anumite dispoziţii din aceasta. Controlul vizează aspecte de constituționalitate extrinsecă, anume procedura de adoptare a actului, și aspecte de constituționalitate intrinsecă, respectiv conținutul normativ al actului.
Cu alte cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la Legea fundamentală, care consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum și drepturile și libertățile fundamentale pe care conținutul acestuia trebuie să le respecte. Or, în temeiul art.142 alin.(1) din Constituție, Curtea Constituțională este garantul supremației Legii fundamentale, iar, potrivit art.1 alin.(2) din legea nr.47/1992, aceasta este unica autoritate de jurisdicție constituțională din România. Cu alte cuvinte, în conformitate cu dispozițiile constituționale și legale în vigoare, doar Curtea Constituțională este abilitată să efectueze controlul asupra ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului, nicio altă autoritate publică neavând competența materială în acest domeniu.
(…)
Așa fiind, constatarea lipsei de conformitate cu legea superioară, Constituția, lipsește de efecte juridice actul normativ, sancțiunea aplicată vizând exclusiv îndepărtarea actului din fondul activ al dreptului, fără a constitui premisa unei răspunderi juridice a persoanelor implicate în procedura de legiferare sau în actul decizional.
(…)
Cu privire la acest aspect, Constituția prevede în mod expres în art.72 alin.(1) – Imunitatea parlamentară, că ”deputații și senatorii nu pot fi trași la răspundere juridică pentru voturile […] exprimate în exercitarea mandatului.” Reglementarea constituţională a imunităţii parlamentare este justificată de necesitatea protecţiei mandatului parlamentar, ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale şi, totodată, o condiţie a funcţionării statului de drept. În activitatea sa, parlamentarul trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie şi acţiune, astfel încât să îşi exercite mandatul în mod eficient (a se vedea în acest sens Decizia nr.799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României).
Această imunitate care vizează actul decizional de legiferare este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, în activitatea lor de legiuitor delegat. Astfel, odată cu delegarea legislativă se transferă și garanțiile aferente prevăzute de Constituție pentru exercitarea acestei prerogative în deplina libertate. Ca atare, niciun ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu regim de lege. A admite contrariul înseamnă a lasă, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecința directă a încălcării separației puterilor în stat. Exonerarea de răspundere pentru activitatea de legiferare este o garanție a exercitării mandatului față de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcția de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independența, libertatea și siguranța în exercitarea drepturilor și a obligațiilor ce îi revin potrivit Constituției și legilor”, precizează CCR.
(…)
În ceea ce privește controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanțe simple sau de urgență a Guvernului și a conținutului normativ al acesteia, sub aspectul oportunității, Curtea reține că actul de reglementare primară (legea, ordonanța simplă și cea de urgență a Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia exclusivă a voinţei legiuitorului, care decide să legifereze în funcție de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia.
(…)
În concluzie, Curtea reține că aprecierea oportunității adoptării unei ordonanțe de urgență, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art.115 alin.(5) din Constituție. Așadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului, adoptând o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, forul legislativ suprem are competența de a cenzura ordonanța de urgență a Guvernului, atât sub aspectul legalității, cât și al oportunității, dispozițiile art.115 alin.(8) din Constituție, statuând că, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.
Având în vedere prevederile constituționale invocate, Curtea constată că nicio altă autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislative, nu poate controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunității actului de legiferare.
(…)
Având în vedere faptele reclamate și cele reținute în ordonanța procurorului de caz, Curtea apreciază că toate elementele prezentate drept elemente materiale constitutive ale infracțiunilor imputate nu constituie altceva decât aprecieri personale sau critici ale autorilor denunțului cu privire la legalitatea și oportunitatea actului adoptat de Guvern. Astfel, circumstanțele adoptării actului normativ, luările de poziție publice contradictorii ale ministrului justiției și ale prim-ministrului, urmate de decizia adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, ”fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aștepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a ședinței Guvernului din 31 ianuarie 2017” constituie, în mod evident, aspecte privind legalitatea și oportunitatea adoptării actului criticat, care nu pot intra în sfera de competență a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul activității de cercetare penală. Mai mult, susținerea potrivit căreia «modificările legislative nu sunt justificate, argumentele […] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare și o posibilă condamnare ”pilot” la CEDO, nefiind adevărate» vizează nemotivarea caracterului urgent și a situației extraordinare care a generat reglementarea, deci o problemă de constituționalitate a actului normativ, care, în mod evident, nu cade în atribuția de verificare a organelor de cercetare penală. Suspiciunea în sensul că o anumită persoană beneficiază în mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanței de urgență un caracter intuitu personae, apare, de asemenea, ca fiind lipsită de fundament juridic. Este evident că, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecte de drept, cum este cazul Ordonanței de urgență nr.13/2017, în mod implicit toate persoanele care se regăsesc în ipoteza normei cad sub incidența noului act normativ.
(…)
Curtea, analizând încadrarea juridică a faptelor denunțate, așa cum este ea configurată de către procuror în ordonanța de începere a urmăririi penale in rem, reține, în ceea ce privește infracțiunea de favorizare a făptuitorului, prevăzută de art.269 din Codul penal, că această infracțiune nu poate fi comisă prin adoptarea unui act normativ. Este evident că un act normativ de clemență (de grațiere) ori de dezincriminare a anumitor infracțiuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub incidența respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum în ”ajutorul dat făptuitorului”, ca element material al infracțiunii de favorizare a făptuitorului. Art.269 din Codul penal are în vedere alte ipoteze, respectiv acte individualizate strict care pot constitui un folos dat făptuitorului, menit să împiedice înfăptuirea justiției într-o cauză penală concretă.
(…)
Așadar nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primară sau delegată (parlamentari sau miniștri) să intre sub incidența legii penale prin însuși faptul adoptării sau participării la actul decizional al adoptării actului normativ, aceasta îndeplinindu-și o atribuție constituțională. În virtutea imunității care însoțește actul decizional de legiferare, care, așa cum Curtea a reținut în prealabil, este aplicabilă mutatis mutandis și membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acțiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu putere de lege.
(…)
Toate argumentele expuse mai sus, impuneau însă organului judiciar soluția de clasare, în baza art.294 alin.(3) din Codul de procedură penală, fără a efectua acte de urmărire penală, ca urmare a incidenței art.16 alin.(1) din același cod, întrucât toate faptele reclamate priveau în realitate aspecte legate de procedura de adoptare a unui act normativ, respectiv aspecte de oportunitate și legalitate care nu cad sub incidența controlului organelor de cercetare penală, indiferent de încadrarea juridică stabilită de către procuror. Întrucât, doar prin ea însăși, adoptarea actelor normative nu poate constitui elementul material al unor infracțiuni, Curtea constată că faptele reclamate prin denunțul care a stat la baza întocmirii Dosarului nr.46/P/2017, înregistrat pe rolul Secției de combatere a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție din cadrul Direcției Naționale Anticorupție, nu pot intra sub incidența legii penale, indiferent de încadrarea juridică dată.
(…)
În legătură cu mențiunea de la fila 2 din Ordonanța din 24 februarie 2017 de clasare, disjungere și declinare a cauzei, potrivit căreia în aceeași zi, printr-o altă ordonanță, procurorul a dispus extinderea urmăririi penale pentru alte trei infracțiuni, respectiv infracțiunea de sustragere sau distrugere de înscrisuri, prevăzută de art.259 alin.(1) și (2) din Codul penal, infracțiunea de sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri, prevăzută de art.275 din Codul penal, și pentru infracțiunea de fals intelectual, prevăzută de art.321 din Codul penal, Curtea constată că nici una dintre infracțiunile pentru care s-a dispus extinderea nu intră în sfera de competență a Direcției Naționale Anticorupție. Or, extinderea urmăririi penale cu privire la aceste fapte în condițiile în care procurorul dispune în aceeași zi declinarea competenței la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, tocmai pentru că nu era îndrituit să efectueze urmărirea penală, nu este în logica firească a cursului cauzei.
(…)
Pentru aceste considerente, având în vedere că prin Ordonanța din 1 februarie 2017 a Direcției Naționale Anticorupție se reține că ”nu există vreunul dintre cazurile care împiedică punerea în mișcare sau exercitarea acțiunii penale” și, în consecință, se dispune începerea urmăririi penale și se efectuează acte de urmărire penală cu privire la săvârșirea infracțiunilor menționate în denunț, apare cu evidență faptul că Ministerul Public, ca parte a autorității judecătorești, s-a considerat competent să verifice oportunitatea, respectarea procedurii legislative și, implicit, legalitatea adoptării ordonanței de urgență a Guvernului. O astfel de conduită echivalează cu o încălcare gravă a principiului separației puterilor în stat, garantat de art.1 alin.(4) din Constituție, deoarece Ministerul Public nu doar că își depășește atribuțiile prevăzute de Constituție și de lege, dar își arogă atribuții ce aparțin puterii legislative sau Curții Constituționale. În activitatea sa de interpretare și aplicare a legii, procurorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul şi litera legii, între exigenţele de redactare şi scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competenţa de a se substitui autorităţilor competente în acest domeniu. Obligația care incumbă procurorilor derivă direct din normele constituționale ale art.131 din Constituție, potrivit cărora, în activitatea judiciară, ei reprezintă interesele generale ale societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.
În această lumină, Curtea constată că prin verificarea circumstanțelor în care a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr.13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr.286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr.135/2010 privind Codul de procedură penală, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcția Națională Anticorupție și-a arogat competența de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, ce poate conduce la un blocaj instituţional din perspectiva dispoziţiilor constituţionale ce consacră separaţia şi echilibrul puterilor în stat.
